9月27日，自治区政协十二届常委会第四次会议在银川召开，围绕“严格耕地资源保护 夯实粮食安全根基”专题协商议政。永宁县、青铜峡市、盐池县、原州区、贺兰县、沙坡头区6个县区围绕主题提交书面发言。

提高农民种粮积极性 切实保障粮食安全

永宁县政协党组书记、主席 郑进选

近年来，国家出台各项政策对保障粮农安全起到了较好效果，但由于种粮成本不断增加，人工成本居高不下，农资成本持续上涨，机械成本投入较高，进一步增加了农民种粮成本，农民种粮积极性呈下降趋势，成为保障粮食安全的一大问题。

种粮收益持续走低。目前种植水稻、小麦、玉米等粮食作物的收益明显低于种植经济作物的收益，导致部分农户不愿种粮，选择种植经济作物。且种粮成本的增速明显快于粮食价格增速，导致农民种粮收益呈下降趋势。

晾晒场地严重缺乏。一方面，部分种植户因拆迁安置住进中心村楼房，原有农村院落已拆除，导致许多种植户缺少晾晒场地；另一方面，由于晾晒场地空间有限，不得不分批次晾晒或者增加晾晒厚度，导致部分小麦晾晒不及时出现“发热”霉变等问题。

农业保险理赔困难。各类农作物保险的推广，对分散种粮风险、增加粮农收入发挥了重要作用，但在实际保险赔付中，推诿扯皮多、查勘定损慢、理赔手续繁、赔付金额低等问题十分普遍，导致种粮农民在受灾时获得理赔不及时。

为此建议：强化政策扶持，提高种粮收益，严格落实粮食最低收购价政策，积极争取耕地地力保护等惠农补贴资金，调动农户种植积极性。加大农业节水灌溉等基础设施投入，积极选育并向农户推广高产、高抗、高效的优质粮食品种。规范土地流转合同和流转价格，鼓励集中连片流转土地优先用于粮食生产，坚决杜绝恶意抬高土地流转费用、扰乱土地流转秩序等行为。切实加强资金和风险保障，鼓励银行通过多种方式拓展农村金融服务，进一步规范粮食作物受灾保险理赔，解决粮农后顾之忧。

强化物资储备，控制农资成本。农业农村部门应提前谋划，提早抓好农资储备，畅通农资进货渠道，稳定农资价格。加大市场监督执法力度，严肃查处农资制假售假违法行为，净化农资市场环境。充分发挥农业合作社、农业社会化服务组织作用，协调开展农机具检修维护、土地耙耱保墒、代耕托管等工作。

合理规划场地，解决“晒粮难”问题。统一规划农民晒粮区域，临时开放乡镇政府大院、停车场、村委大院、农村文化广场等场所，解决农民“晒粮难”问题。积极落实农机补贴政策，支持鼓励有条件的种植大户购置粮食烘干设备，在解决自身晒粮问题的同时服务周边农户。

强化技术创新，提高生产效率。充分发挥农技推广部门作用，把对种粮农民的技能培训次数和培训效果作为考核工作业绩的重要指标。加快农业科技创新，培育、选育具有自主知识产权的优良品种，提高粮食单产水平。建立自治区、市、县三级粮食病虫害防治专家团队，指导农户加强作物田间管理，做好病虫害预防工作。

合理调整农业发展结构 优化耕地空间布局

青铜峡市政协党组书记、主席 宋 丽

目前，我区耕地空间布局和种植结构方面还存在以下问题：耕地空间分布零散化、碎片化。由于基层一些地方和行业部门在耕地保护划定日常工作中，按照国家和地方相关政策进行严格划定，没有按照“进出平衡”和耕地总量不变的总要求结合本地实际情况进行适时调整，造成一些地方耕地空间布局较为分散。

经济作物与粮食作物“争地”，种植结构矛盾突出。由于粮食种植生产成本高、费工费时，同其他经济作物相比效益偏低，因此大多农户不愿种粮食，加剧了“非农化”“非粮化”风险。

监管合力不足，耕地空间布局和种植结构缺乏引导。耕地保护涉及发改、自然资源、农业农村、生态环境保护、水利、交通、住建等多个部门单位及乡镇，因各部门法定职能与政策工具各不相同，在具体工作中对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”问题存在职责交叉、认识不统一、边界不清晰等问题，造成耕地保护中重视数量的保护，而对耕地布局、种植结构、耕地质量保护等监管不够，导致“占优补次”“非粮化”加剧、用养失调、耕地布局分散等问题。

为此，建议规范推进全域土地综合整治，优化耕地空间布局。加快推进高标准农田建设，提高建设标准和质量。推进耕地集中连片整治，小田改大田，让零散、细碎的田地块形成集中连片优质耕地。促进耕地和永久基本农田集中连片，完善田间基本设施，提高农村土地利用效率，建设一批高产稳产的粮食生产功能区，稳步提高粮食综合生产能力，为守好粮食安全提供耕地基础支撑。

合理调整农业发展结构，促进耕地保护与产业发展齐头并进。顺应农业产业发展规律，合理调整和布局种植结构，应时应季、因地制宜发展粮经高效复合种植项目，提高单位亩产总量和土地使用效率，提高土地利用效率。大力发展现代农业，推动从种植业到粮食加工、养殖业，再到种植业的循环经济链条，通过产业结构调整带动农业发展结构转型，实现现代高效农业产业不断转化增值，促进农业产业健康发展，有效解决经济作物与粮食作物争地矛盾，实现经济效益、社会效益和生态效益多赢。促进农民持续稳定增收。

完善监管保护体系，夯实粮食安全根基。明晰各行业部门职责边界与监管目标，压实责任，加强部门监管协同与制度联动，完善国土空间规划和耕地保护管控体系，不断优化耕地空间布局，确保可以长期稳定利用耕地数量不减、质量不降，粮食安全有保障。严格规范永久基本农田生产活动，规范土地经营权流转资格审查、项目审核和风险防范，保证耕地流转后土地性质不改变，种植结构与农业空间布局相协同。构建用地养地结合的耕作制度，建立合理的种植制度和轮作体系，保障农业可持续发展。

因地制宜健全机制 统筹抓好耕地保护

盐池县政协党组书记、主席 张 晨

近年来，盐池县严格落实耕地保护、粮食安全党政同责，统筹落实占补平衡、进出平衡，稳步推进高效节水农业和高标准农田建设，基本形成耕地数量稳定、质量提升、生态改善“三位一体”保护格局。

综合分析近年来盐池县耕地保护和粮食生产工作情况，主要存在以下问题：发展特色种植产业占用部分耕地，群众在灌溉条件、市场导向、政策引导等主客观因素的综合作用下，将部分耕地改种黄花菜、中药材、大棚瓜果蔬菜等经济作物和青贮等牧草作物。干旱缺水导致旱耕地收成不稳定，近年来干旱、冰雹、霜冻等极端天气频发，部分旱耕地因播种时节土壤含水量过低无法下种，个别年份因干旱缺水等自然灾害导致作物大幅减产，旱耕地收成特别是粮食产量不稳定。为保证永久基本农田有效种植，部分群众建设临时抗旱蓄水池占用耕地，虽与保障粮食安全的初衷并不相悖，但现行政策对此直接采取推平恢复措施。按照“三调”技术规程要求，永久基本农田中的原有生产土路硬化、原有农田防护林未细化、村民院墙占用少部分耕地（实际周边不存在耕地）、部分耕地图斑实为非耕地等各类问题，现全部调查认定为耕地而引起的一系列整改问题，存在认定变更不实的问题，也无法举证整改，给基层执行造成困惑。“进出平衡”方案编制需求考虑不全面，乡镇需要在当年前结合各行政村用地需求进行统计分析，除企业和部分养殖大户有明确用地需求外，其他用地需求尚不明确，导致方案编制预见性难度大。

牢牢守住十八亿亩耕地红线，全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，是党的二十大报告明确的重要内容。盐池县作为宁夏中部干旱带旱作小杂粮主产区，解决干旱缺水问题、严格耕地资源保护、夯实粮食安全根基，责任重大、任务艰巨。

针对上述问题，建议：通过调控市场价格引导农民逐步改经为粮，盐池县虽然不是粮食主产区，但保护耕地、夯实粮食安全根基是一项严肃的政治任务，可以考虑运用市场调节的手段，发挥价格指挥棒作用，通过几年时间逐步引导农民改经为粮。充分考虑盐池近年来建设节水型社会的实际成效和推行高效节水灌溉的显著成果，切实增加盐池县的扬黄水指标，加大新建梯田改良投入，持续提升土壤肥力，有效增加粮食产量。针对部分群众建设临时蓄水池蓄水补灌、永久基本农田划定不实等具体问题，建议相关部门充分考虑各地实际情况、群众现实需求和基层反馈的现实问题，及时调整政策执行过程中的偏颇，健全完善更为精准、更切实际的制度机制。

落实耕地“占补平衡” 抓好耕地“进出平衡”

原州区政协党组书记、主席 马仲尧

近年来，原州区立足构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局，守住了耕地保护红线，完成自治区下达的耕地保护任务，但仍存在一些问题亟待解决。

在落实耕地“占补平衡”方面，存在“占优补劣”问题。出现了劣地换好地、山地换川地等占优补劣的现象，质量上难以达到被占用耕地的水平；耕地后备资源总体呈现数量不足，造成耕地“非农化”现象较为严重，致使新增补充耕地严重匮乏，耕地保护的压力加大；新增补充耕地后期管理不足的问题，部分群众对耕地保护意识不强，补充的新增耕地再占现象频繁，且因农村劳力大量外流，致使耕地撂荒现象严峻，组织复耕难度极大。

建议：严格落实占用耕地“先补后占”“占优补优”制度。确保建设占用耕地与补充耕地的数量数减少、质量不降低，严禁占用永久基本农田，加强耕地占补平衡项目建设、备案和台账管理，引导建设项目不占或少占耕地。

开垦耕地尽量选质地好的后备土地资源。通过开发后备土地资源补充耕地的质量主要取决于后备土地资源的先天条件，选择适宜开垦而且宜耕性较好的土地，是保证开垦后的耕地质量较高的先决条件。

加强对新开垦耕地的后续管理。补充耕地项目产生的新增耕地，及时交付相关土地权利人使用并落实管护责任与经费，不断规范耕地占补平衡管理，完善制度加强监管，确保新增耕地数量真实、质量可靠。

在落实耕地“进出平衡”方面，存在依法依规用地意识淡薄，责任监管不到位问题。未批先建、批少建多、位置偏移等现象严重，农民自行改变种植结构，违法图斑长期得不到整改。“进出平衡”落实难问题，耕地流向其他农用地面积大，流入面积小，无法实现耕地总体平衡；资金投入力度小，清退残次林地需农户配合实施腾退，但因缺乏专项资金，无法补贴农户的经济损失，“进出平衡”工作难以开展实施。

建议：提高政治站位，强化责任意识。切实增强耕地保护的思想自觉、政治自觉和行动自觉，组建一支标准化、专业化的人才队伍，推进耕地保护与质量提升，严格落实“六级”耕地保护“田长制”及网格化制度，坚持督查问效问责的工作模式。

对耕地“进出平衡”实行“宽进严出”，多方拓宽耕地资源。对于目前变更为非耕地稳定地类，逐地块进行分析，优先将即可恢复、工程可恢复地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。严格控制耕地转为园地、林地及设施农业用地，残次林地通过产业调整为耕地，多方拓宽耕地资源。

加强耕地“进出平衡”的资金保障。从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，加大对恢复耕地的管护激励力度，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。

坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”

贺兰县政协

近年来，我区在坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”方面，创造了许多成功经验。但仍存在违规占用耕地从事非农建设、部分耕地占补平衡项目存在占优补劣和补充耕地数量不实等情况。

主要原因为：种粮意愿不够强烈，经管主体普遍存在种植效益好的经济作物倾向。地类变更不够稳定，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。种粮补贴不够精准，在农业“三项补贴”改革实际操作中，部分县（区）补贴直接发放给有耕地承包权的农民，弱化了种粮补贴的激励作用。管控措施不够完善，现行法律法规对永久基本农田“非粮化”问题多原则性要求、少惩罚性措施。监管工作不够到位，部分县（区）对永久基本农田“非粮化”问题认识不到位、重视程度不够、相关监管措施不到位。

为此，建议合理利用耕地资源。将确属可以长期稳定利用、粮食产能高的耕地，纳入永久基本农田、划入粮食生产功能区实施严格保护。对耕地质量差、难以稳定利用的耕地，允许实施生态退耕。把“不破坏耕作层、不破坏根植水系、有助于土壤改良、有助于耕地质量等级提高”作为粮田“非粮化”的防御底线和耕地用途转换的管制条件。

建立健全工作机制。建立健全多级联动全覆盖的耕地保护网格化监管体系。层层压实各级党委和政府耕地保护属地监管责任，实行接任、离任交接清单制度。尽快制定和实施地方各级党委和政府耕地保护党政同责考核办法，建立考核结果与干部任用、耕地保护任务目标、支持政策和资金相联系的措施。

厘清边界明确责任。按照职能边界，全面厘清监管职责，推进监管事项梳理，着力构建权责清晰、齐抓共管、运转高效的协同监管体系。在相关规章和规范性文件中明确耕地“非农化”“非粮化”违法主体的法律责任和处罚措施。

优化调整有序腾退。对发生的“非粮化”行为，综合考虑拟腾退产业的生态效益、经济效益和社会效益等因素，合理统筹安排腾退工作计划，逐步恢复耕地耕种条件。合理处理耕地、建设用地、生态用地之间在空间上客观存在且相互重叠的矛盾关系，通过富有弹性的行政、经济手段，有序引导产业结构调整。

完善制度均衡占补。全面加强耕地用途管制，建立耕地转换管制规则，由国土空间用途管制逐步细化到农用地、耕地用途管制。建立耕地面积总量平衡制度，创新占补平衡方式，鼓励“先补后占”，探索建立生态占用耕地的占补平衡制度的可行性。

精准补贴助推发展。提高补贴的精准性、指向性，使补贴真正流向种粮农户、大户和合作社。发展“粮食银行”，坚持粮食最低保护价制度，增强种粮者应对自然灾害和经营风险的能力。

加强农业高效节水建设 推进耕地资源保护

沙坡头区政协

当前，国家实行最严格的耕地保护制度，各级党委和政府严格落实耕地保护党政同责政治要求，全面落实“双平衡”制度，相关部门认真落实耕地保护监管责任，推动耕地资源保护与水资源节约利用，但在实际推进过程中依然存在一些亟待解决的问题。

县级高效节水农业资金配套压力大。近年来用工成本和砂石料、管材材料价格不断上涨，农田建设和节水灌溉项目亩均投资2600元左右，其中，中央和自治区配套资金约为1380元/亩，其余需要县级财政配套，压力较大。

高标准农田信息化管理存在壁垒。当前实施的高标准农田项目配套建设了自动化及信息化工程，但还没实现一间调度中心、一个信息化平台统筹管理整个项目的田间供水工程运行，不能为管理人员全盘统筹、操作提供依据，不能科学合理分配灌溉水量。

高标准农田后期管护不到位。2019年之前建设的高标准农田项目在运行中存在损毁、“带病运行”等情况，2019年之后建设的高标准农田，由供水企业、流转户或村委会开展建后管护工作，但对设施设备进行定期维护做得不到位，不能确保节水工程高效率运行。

灌区土地盐碱化严重。部分黄河自流灌区地处山川过渡地带，存在排水受阻、渗漏严重等问题，且地下水位逐年上升，土壤水分蒸发量大，盐分随水分蒸发在地表集聚，形成大量盐碱地，而盐碱地改造进度缓慢，严重影响土地有效利用。

西线供水工程遗留问题亟待解决。中部干旱带西线供水工程峡门水库大坝除险加固工程及供水工程泵站管线消缺二期项目用地涉及生态红线，且已建项目历史遗留的用地手续等问题尚未有效解决，后期资金缺口较大。

建议适当提高自治区财政资金补助标准，特别是新建的高效节水灌溉项目，可考虑按照项目批复概算总投资的比例进行补助，以缓解县区资金配套压力。

各级财政对建设信息化总调度中心、构建信息化综合平台给予资金支持。进一步完善数据采集利用、高效节水灌溉一张图等功能，实现科学统筹、精细化管理。设置高标准农田工程设施运行管护专项资金，确保项目设施设备得到全面维护。

控制扬黄灌区对低位自流灌区浸害的影响。严禁大水漫灌，大力推广喷灌、沟灌、滴灌等不同节水灌溉措施，在扬黄灌区规划建设挡浸沟，减轻或杜绝对自流灌区地下水的补给，减少渍害继续扩大。积极争取国家项目资金，加大投入力度，坚持走水利改良措施和综合农业技术措施相结合的路子，分级分层治理轻盐渍区、中盐渍区、重盐渍区。

尽快解决土地调规、历史遗留问题。给予西线供水工程可行性缺口补助资金支持，平抑水价，确保当地群众用得上水、用得起水。及早在中部干旱带地区统筹耕地后备资源，争取水指标，借助黑山峡水利枢纽工程，在中部干旱带打造百万亩粮仓，切实夯实粮食安全根基。